Przedmowa

O wymiarze sprawiedliwości w Polsce zwykło się mówić albo dobrze, albo wcale, pomijając oczywiście tablomedialne doniesienia. Przyświeca temu założenie, że krytyka funkcjonowania sądownictwa nie służy jego naprawie, podważa jego autorytet i obniża zaufanie obywateli do – jakby nie było – trzeciej władzy w państwie. Przy takim podejściu w naturalny sposób ci, którzy krytykują są skłonni dowodzić tezę o kryzysie wymiaru sprawiedliwości. Pozostali zaś – nawet jeśli dostrzegają pewne mankamenty – to ich przyczyn upatrują byle dalej od istoty problemu, tkwiącej w uwarunkowaniach systemowych, w imię źle pojętego dobra wymiaru sprawiedliwości.

Można wieść spory, czy mamy do czynienia z kryzysem, czy też tylko z nieprawidłowościami, wymagającymi jedynie drobnych korekt. Pytanie tylko po co? Przyjrzyjmy się faktom. Zamiast sądów mamy urzędy sądowe, co w naturalny sposób sędziów umiejscawia na pozycji urzędników sądowych, dodajmy przy braku jakiegokolwiek sprzeciwu z ich strony. Wynikają z tego daleko idące konsekwencje, o których mowa w niniejszym dodatku specjalnym do „Monitora Prawniczego”.

Jeśli panuje zgoda, że pragmatyka urzędnika w sądownictwie jest zaprzeczeniem niezależności sędziowskiej, to w prosty sposób dochodzimy do wniosku, że w Polsce systemowo jest zagrożona niezawisłość sędziego, gdyż nie ma niezawisłości bez niezależności sędziego! Krajowa Rada Sądownictwa, której konstytucyjnym obowiązkiem jest stanie na straży niezawisłości zupełnie nie dostrzega owej współzależności tak, jak zresztą przez lata nie dostrzegała problemu niekonstytucyjności asesury (1/4 orzeczniczej kadry w systemie!), czy braku obiektywnych zasad awansowania sędziów. Mamy więc w Polsce do czynienia z urzędami sądowymi, a KRS stoi na straży niezmienności tego stanu rzeczy. Do tego dochodzi upadek etosu sędziego i korporacyjno-kolektywna postawa sędziów. Odpowiedź więc na postawiony na wstępie problem wydaje się oczywista. Skoro tak, to stajemy dzisiaj przed dylematem koniecznych zmian ustrojowych, skoro sprowadzenie sędziego do roli urzędnika dyskwalifikuje ustrojowe podstawy wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Zmiany takie nie mogą się odbyć bez rzetelnej debaty. Korzystając więc z okazji chciałbym podziękować współautorom i Wydawnictwu C.H. Beck za zainicjowanie debaty, której celem jest wymiar sprawiedliwości na miarę słusznych oczekiwań obywateli co do sprawności i kompetencji osób tworzących ten system. Ubolewam, że inicjatywa taka nie wychodzi ze strony organów konstytucyjnie do tego powołanych, co jednocześnie utwierdza mnie w przeświadczeniu o potrzebie budowania obywatelskiego sojuszu na rzecz reformy, wolego od bieżącego koniunkturalizmu, partykularyzmu i zwykłego politykierstwa oderwanego od gruntownej znajomości rzeczy, czego ostatni ministerialny projekt nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych jest żywym dowodem.

Stan wymiaru sprawiedliwości w Polsce w świetle międzynarodowych badań porównawczych

Jarosław Bełdowski^*, Dawid Sześciło**

Dyskusja nad stanem polskiego wymiaru sprawiedliwości koncentruje się w dużym stopniu na emocjach wywoływanych przez głośne sprawy. Z pewnością rzutują one na opinię publiczną, ale ze względu na swoją wyjątkowość nie pozwalają na postawienie prawidłowej diagnozy, czy lub w jakim stopniu polski wymiar sprawiedliwości odstaje od innych. Powszechnie powtarzana jest opinia, że nie można dokonać tego rodzaju porównań z powodu specyfiki, jaką rządzi się każdy krajowy system prawny. Opinii tej przeczą jednak liczne międzynarodowe badania, które określają miejsce polskiego wymiaru sprawiedliwości względem innych krajów. Opracowanie to stanowi przegląd najistotniejszych badań międzynarodowych podejmowanych w ramach oceny efektywności krajowych wymiarów sprawiedliwości na świecie, ze szczególnym uwzględnieniem pozycji polskiego wymiaru sprawiedliwości.

O efektywności wymiaru sprawiedliwości w ogólności

Na początku niezbędne jest określenie tego, co rozumiemy pod pojęciem efektywności wymiaru sprawiedliwości. Termin „efektywność” zaczerpnięty jest z ekonomii, lecz w ostatnich latach coraz częściej pojawia się w polskiej doktrynie prawnej m.in. z pomocą badaczy zajmujących się interdyscyplinarnym kierunkiem naukowym – ekonomiczną analizą prawa (Law and Economics)¹. Jednak dla potrzeb tego opracowania efektywność wymiaru sprawiedliwości sprowadzona jest przez nas do wydajności instytucji z uwzględnieniem czasu realizacji oferowanych usług, ich kosztów z uwzględnieniem użytych zasobów oraz jakości świadczonych usług mierzonej wskaźnikiem spraw, w których wyrok został podtrzymany w wyższej instancji albo nie złożono od niego odwołania. Wymiar sprawiedliwości przetwarza bowiem dostępne zasoby (sędziów, prokuratorów, pracowników, budynki itp. itd.) w świadczone produkty lub usługi². Na początku należy jednak zaznaczyć, że istotnym problemem, który regularnie napotykany jest w tego rodzaju badaniach jest kwestia porównywalności dostępnych danych (w szczególności usług i produktów), dlatego też czynione są pewne niezbędne uproszczenia. Podstawowym z nich jest pojęcie zamkniętej sprawy (ang. case concluded), które definiowane jest najczęściej jako zakończenie sprawy w określonym czasie poprzez wydanie orzeczenia lub też jego wyegzekwowanie (od chwili wniesienia powództwa do sądu), co w przypadku zakończenia postępowania przygotowawczego obejmuje zarówno wniesienie oskarżenia do sądu powszechnego, jak i umorzenie sprawy przez prokuraturę. Dostępność badań jak i statystyk z zakresu efektywności działań prokuratury jest bardzo ograniczona w porównaniu z badaniami działalności sądów na świecie³. Z tego powodu opracowanie ma ograniczone ramy, koncentrując się na badaniach sądownictwa, chyba że inaczej zostało to odnotowane, np. w ramach budżetu na wymiar sprawiedliwości.

Obok badań statystycznych odnoszących się do efektywności wymiaru sprawiedliwości, które prowadzone są w poszczególnych krajach lub pod auspicjami organizacji międzynarodowych pojawiają się również badania oceny subiektywnej (percepcji) działalności wymiaru sprawiedliwości w wybranych aspektach przez określone grupy społeczne (np. przedsiębiorców). Badania takie pozwalają nie tylko „urealnić” i uzupełnić statystyki oparte na „twardych”, wymiernych danych, ale także pozwalają szerzej spojrzeć na pojęcie efektywności wymiaru sprawiedliwości. Uwzględniają bowiem trudno uchwytne w kategoriach ekonomicznych cechy takie jak: poczucie sprawiedliwości procedur sądowych czy postrzeganie sądów jako uczciwe. Bez wątpienia badania takie stanowią istotny barometr nastrojów, które przekładają się na szereg decyzji, w tym inwestycyjnych, o których mowa w innych publikacjach⁴.

O światowych i europejskich projektach badań porównawczych wymiaru sprawiedliwości

Każde państwo prowadzi na mniejszą lub większą skalę badania podstawowych wskaźników funkcjonowania instytucji „trzeciej władzy”, o czym mowa była już powyżej. Na przykładzie Polski można stwierdzić, że analizy statystyczne dotyczące sądownictwa sporządzane przez Ministerstwo Sprawiedliwości koncentrują się na następujących obszarach:

a) liczba spraw wpływających do sądów i ich struktura (sprawy karne, cywilne, rodzinne, itp.)⁵,

b) liczba spraw rozpoznanych oraz spraw zaległych⁶.

Przygotowywane w ten sposób statystyki nie są jednak z reguły zestawiane z analogicznymi danymi pochodzącymi z innych państw. Ponadto, rządy poszczególnych państw rzadko inicjują projekty badawcze wykraczające poza standardową działalność statystyczną. Wyjątkiem jest raport pt. „Ocena ławy sądowej w perspektywie międzynarodowej”, który został zrealizowany na zamówienie Holenderskiej Rady Sądownictwa⁷. W Polsce tego rodzaju badania są dotychczas domeną organizacji międzynarodowych i organizacji pozarządowych. Po pierwsze, wspomnieć należy o raporcie „Polska: Prawne bariery dochodzenia praw z umów” przygotowanym przez Bank Światowy we współpracy z Narodowym Bankiem Polskim⁸. Po drugie, zwracają uwagę projekty monitoringowe realizowane np. przez Helsińską Fundację Praw Człowieka i Fundację Forum Obywatelskiego Rozwoju – FOR⁹. Wśród badań realizowanych przez instytucje publiczne, wskazać można na analizy przygotowywane przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, choć brak jest wśród nich opracowań całościowych, cyklicznych i porównawczych¹⁰.

Wysiłek przeprowadzenia badań obejmujących co najmniej kilkanaście państw i analizujących możliwie najwięcej wskaźników szeroko rozumianej efektywności wymiaru sprawiedliwości podjęło do tej pory niewiele instytucji. Opracowanie to służy zaprezentowaniu trzech projektów badawczych zrealizowanych w ostatnich latach:

(a) badanie „European Judicial Systems” realizowane przez Europejską Komisję na rzecz Efektywności Sądownictwa (ang. European Commission for the Efficiency of Justice; dalej jako: CEPEJ) – całościowe i cykliczne badanie systemów wymiaru sprawiedliwości funkcjonujących w państwach członkowskich Rady Europy;

(b) badanie „Doing Business” realizowane przez Bank Światowy – coroczne badanie analizujące warunki prowadzenia działalności gospodarczej w ponad 180 państwach świata, które uwzględnia wpływ instytucji wymiaru sprawiedliwości i procedur sądowych na działalność gospodarczą;

(c) badanie „Business Environment and Enterprise Performance Survey” (BEEPS) realizowane przez Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju we współpracy z Bankiem Światowym – cykliczne badanie opinii przedsiębiorców z państw postsocjalistycznych odnoszące się do różnych czynników wpływających na warunki prowadzenia działalności gospodarczej uwzględniające m.in. ocenę działalności wymiaru sprawiedliwości.

Badanie „European Judicial Systems” prowadzone przez CEPEJ

CEPEJ jest jednym z eksperckich komitetów Rady Europy powołanym na mocy Rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z 18.9.2002 r.¹¹ Statutowymi celami CEPEJ są m.in.: (1) badanie wyników osiąganych przez systemy wymiaru sprawiedliwości w oparciu o wspólne kryteria statystyczne i metody oceny; (2) identyfikacja podstawowych problemów i obszarów reformy wymiaru sprawiedliwości; oraz (3) wspieranie państw członkowskich Rady Europy w ich działaniach dostosowujących do standardów Rady Europy¹².

CEPEJ realizuje swoje cele przede wszystkim poprzez przygotowywanie cyklicznego badania „European Judicial Systems” (dalej: EJS) stanowiącego formę kompleksowej oceny systemów wymiaru sprawiedliwości w 47 państwach członkowskich Rady Europy. Jak dotychczas opublikowano trzy raporty EJS, w tym jeden raport z badania pilotażowego. Pierwszy, pilotażowy raport EJS ogłoszono w kwietnu 2005 r.¹³. Prezentował on dane za rok 2002, które zebrano na podstawie ankiety sporządzonej przez CEPEJ w 2003 r. i następnie rozesłanej do rządów państw członkowskich Rady Europy (w badaniu uczestniczyło 40 państw)¹⁴. Na podstawie uzyskanych w ten sposób informacji powstał raport obejmujący swoim zakresem szereg podstawowych obszarów działalności wymiaru sprawiedliwości.

Kolejne edycje badania EJS, których wyniki opublikowano w 2006 r. i 2008 r.¹⁵, obok informacji ujętych w raporcie pilotażowym zawierały dodatkowe lub bardziej rozbudowane dane.

Ograniczony zakres tego opracowania nie pozwala na pełne przedstawienie wyników badań EJS¹⁶. Niemniej na przytoczenie zasługują dane dotyczące co najmniej kilku najbardziej newralgicznych aspektów działania wymiaru sprawiedliwości w Polsce, wśród których wymienić można zagadnienie finansowania instytucji „trzeciej władzy”, struktury zatrudnienia i potrzeb kadrowych wymiaru sprawiedliwości, wynagradzania sędziów oraz problem przewlekłości postępowań toczących się przed polskimi sądami.